18 Oktober 2022
PHNOM PENH – ASEAN adalah organisasi antar pemerintah yang selama lebih dari lima dekade telah berhasil berjuang melawan kesulitan demi terciptanya kawasan Asia Tenggara yang stabil, damai, inklusif, berkelanjutan, berketahanan dan sejahtera. Dorongan mendasar bagi keberhasilan luar biasa ini adalah model pengambilan keputusan berdasarkan konsensus, yang terikat secara hukum dan ditentukan oleh organisasi beranggotakan 10 orang ini, yang membentuk rumah tangga ASEAN. Apakah modus operandi konsensus ini berlaku untuk siapa, dalam kondisi apa, bagaimana dan mengapa?
Konsensus adalah suatu gagasan yang diterima secara umum yang diperoleh dari suatu musyawarah atau keputusan di antara sekelompok orang yang tidak dapat memutuskan sesuatu yang tidak dapat dilakukan. Sebagai praktik yang ditetapkan secara hukum, keputusan organisasi antar pemerintah ini berada di tangan negara-negara anggota ASEAN. Proses pengambilan keputusan ini dituangkan dalam Piagam ASEAN – instrumen hukum blok tersebut – yang mengatur hubungan antar negara anggota.
Negara-negara anggota ASEAN serta para pemimpinnya terikat secara hukum oleh prinsip konsensus ini. Inilah prinsip inti yang mendorong ASEAN untuk maju bersama dan bersatu menghadapi tantangan bersama selama 55 tahun.
Piagam ASEAN yang terdiri dari 55 pasal dan 40 halaman, menyebutkan istilah konsensus sebanyak enam kali. Meskipun “konsensus” hanya disebutkan enam kali dalam Piagam, namun hal ini mempunyai pengaruh yang besar dalam mengarahkan ASEAN untuk mencapai tujuan-tujuannya. Konsensus tersebut, yang dikenal sebagai Cara ASEAN (ASEAN Way), sangat penting bagi blok tersebut untuk memutuskan tindakan apa pun yang tidak dapat dilakukan dalam menangani permasalahan yang terkait dengan tiga pilarnya: APSC, AEC, dan ASCC. Secara khusus, prinsip inti ASEAN adalah mencapai landasan bersama untuk kerja sama yang saling menguntungkan dan menjamin kesinambungan ASEAN untuk sepenuhnya mengintegrasikan blok demi terwujudnya pembangunan komunitas ASEAN.
Tujuan Piagam ini adalah “untuk memelihara dan meningkatkan perdamaian, keamanan, stabilitas; untuk lebih memperkuat nilai-nilai berorientasi perdamaian di kawasan; untuk “menghormati kemerdekaan, kedaulatan, kesetaraan, integritas teritorial, identitas nasional seluruh negara anggota ASEAN; tidak adanya campur tangan terhadap urusan dalam negeri negara-negara anggota ASEAN; penghormatan terhadap hak setiap negara anggota untuk menjalankan eksistensi nasionalnya bebas dari campur tangan eksternal, subversi dan paksaan; dan untuk meningkatkan konsultasi mengenai hal-hal yang secara serius mempengaruhi kepentingan bersama ASEAN.” Yang paling penting, Pasal 35 Piagam tersebut menyatakan bahwa “ASEAN harus memajukan identitas bersama ASEAN dan rasa memiliki di antara masyarakatnya untuk mencapai tujuan, tujuan, dan nilai-nilai bersama.”
Hal ini sejauh ini telah dicapai melalui proses konsensus dan konsultasi di antara negara-negara anggota ASEAN. Inilah sifat ASEAN. Cara ASEAN inilah yang menjadikannya organisasi antar pemerintah yang unik dan bersatu. Momentum positif ini patut dipertahankan dan terus dipercepat.
Pasal 32 Piagam tersebut menyatakan bahwa “negara anggota yang memegang kepemimpinan ASEAN wajib secara aktif memajukan dan memajukan kepentingan dan kesejahteraan ASEAN, termasuk upaya membangun komunitas ASEAN melalui inisiatif kebijakan, koordinasi, konsensus dan kerja sama; menjamin sentralitas ASEAN; memastikan respons yang efisien dan tepat waktu terhadap masalah mendesak atau situasi krisis yang mempengaruhi ASEAN,…”. Kamboja, sebagai Ketua ASEAN tahun ini, sepenuhnya dan efektif memenuhi prinsip-prinsip ini. Hasilnya, Kamboja sangat dipuji karena berhasil menjadi tuan rumah AMM ke-55 dan pertemuan terkait pada bulan Agustus tahun ini di tengah suasana geo-politik dan geo-ekonomi regional dan global yang semakin bergejolak dan tidak dapat diprediksi bersamaan dengan pandemi Covid-19, Kamboja menjadikan modus operandi konsensus yang sesuai untuk tujuan regional dengan komunikasi bersama yang telah berhasil diproduksi dan patut dicontoh serta patut diperhatikan.
Namun belakangan muncul ide think tank yang merekomendasikan formula ASEAN Minus X atau model super vote mayoritas jika ASEAN kesulitan menemukan konsensus dalam menangani isu-isu regional dan internasional yang menjadi kepentingan bersama. Tentu saja, ada baiknya untuk merestrukturisasi mekanisme pengambilan keputusan ASEAN untuk meningkatkan kapasitas dan efektivitas kelembagaan, namun kami skeptis terhadap gagasan ini, mengingat adanya kemauan politik di balik rekomendasi ini. Kita juga harus mempertanyakan apakah hal ini sesuai dengan konteks saat ini atau tidak, mengingat prinsip konsensus yang muncul – modus operandi ASEAN – sudah efektif untuk mewujudkan kesatuan ASEAN dalam keberagaman di bawah semboyan satu visi, satu identitas, dan satu komunitas. Jadi, apakah ide seperti itu sesuai dengan tujuannya? Sangat kontroversial, ada yang mengatakan bahwa hal ini mungkin bertentangan dengan sifat ASEAN itu sendiri. Namun jawabannya masih harus dilihat.
Mengenai prinsip-prinsipnya, pasal 21 Piagam menyatakan bahwa “dalam pelaksanaan komitmen ekonomi, formula partisipasi yang fleksibel, termasuk formula ASEAN Minus X, dapat diterapkan jika terdapat konsensus untuk melakukannya.” Menariknya, Pasal 7 Piagam tersebut menyatakan bahwa “KTT ASEAN akan menjadi badan pembuat kebijakan tertinggi di ASEAN; mengatasi situasi darurat yang mempengaruhi ASEAN dengan mengambil langkah-langkah yang tepat. Selain itu, Pasal 20 menyatakan bahwa “sebagai prinsip dasar, pengambilan keputusan di ASEAN harus didasarkan pada konsultasi dan konsensus; apabila konsensus tidak dapat dicapai, KTT ASEAN dapat memutuskan bagaimana suatu keputusan tertentu dapat diambil; dalam hal terjadi ‘ pelanggaran serius terhadap Piagam atau ketidakpatuhan, permasalahan tersebut akan dirujuk ke KTT ASEAN untuk diambil keputusan.
Hal ini memungkinkan kita untuk berpikir kritis tentang aspek hukum versus aspek politik ASEAN. Apakah legal person ASEAN bertumpu pada keputusan politik ataukah kemauan politik bertumpu pada legal personal ASEAN itu sendiri? Dalam hal ini, kepribadian hukum harus jauh lebih penting daripada keputusan politik karena keputusan para pemimpin secara hukum terikat pada prinsip konsensus.
Secara luas terlihat bahwa model yang direkomendasikan memerlukan kajian menyeluruh mengenai implikasi dan dampaknya di masa depan, dan memang diperlukan lebih banyak waktu karena gagasan tersebut kontroversial, mengingat fakta bahwa modus operandi yang ada saat ini diabadikan dalam Piagam ASEAN – Hukum ASEAN Instrumen – memberikan ASEAN kepribadian hukum dalam menjalankan urusan kelembagaan yang mengatur hubungan antar negara anggota. Oleh karena itu, ASEAN dapat diasumsikan tidak akan segera dapat mencapai konsensus mengenai perubahan prinsip konsensus, baik di tingkat menteri luar negeri maupun di tingkat pimpinan. Perubahan model konsensus juga harus memerlukan konsensus melalui Piagam. Jadi, apakah amandemen Piagam diperlukan dalam konteks ini?
Pasal 48 Piagam menyatakan bahwa “setiap negara anggota dapat mengusulkan amandemen terhadap Piagam; usulan perubahan Piagam wajib disampaikan oleh Dewan Koordinasi ASEAN melalui konsensus kepada KTT ASEAN untuk diambil keputusannya; amandemen Piagam yang disetujui melalui konsensus KTT ASEAN harus diratifikasi oleh semua Negara Anggota sesuai dengan Pasal 47. kemauan politik para pemimpin ASEAN.
Selama 55 tahun terakhir, ASEAN telah mencapai konsensus yang sesuai dengan tujuannya – tujuan yang telah mewujudkan komunitas yang stabil, aman, damai, inklusif, berkelanjutan, berketahanan dan sejahtera dan tentunya telah menjadikan ASEAN relevan dan koheren hingga saat ini.
Rekomendasi ini dapat membahayakan ASEAN, mengingat implikasi politiknya. Hal ini dapat menimbulkan permasalahan di dalam ASEAN, asalkan keputusan politik tertinggi terikat pada badan hukum ASEAN itu sendiri sehingga harus tetap didasarkan pada konsensus.
Singkatnya, prinsip konsensus telah menjaga momentum baik ASEAN selama 55 tahun. Perjanjian ini merupakan obat mujarab bagi ASEAN karena perjanjian ini secara efektif bekerja dengan baik bagi ASEAN dan mengikat negara-negara anggota ASEAN bersama-sama, sebagai zona pendaratan, dalam segala keadaan. Ini adalah cara ASEAN. Ini adalah ASEAN yang demokratis. Hiduplah dengan cara ASEAN!
Chun Sovannarith adalah mantan koresponden Tokyo News di Kamboja. Pendapat yang dikemukakan dalam artikel tersebut adalah sepenuhnya pendapatnya sendiri.